« Densifier, ça ne veut pas dire obéir à n’importe quelle logique de promoteur. Nous avons des commerces de proximité, un cœur villageois, une histoire, des traces. »[1]
Introduction
Le processus en cours visant la mise en place d’un plan particulier d’urbanisme (PPU) pour le Vieux-Aylmer offre à la Ville de Gatineau une occasion exceptionnelle d’actualiser et d’améliorer les règles d’urbanisme et de protection patrimoniale dans le cœur historique du secteur d’Aylmer. L’Association du patrimoine d’Aylmer (APA) est d’avis que certains changements au Règlement sur le site du patrimoine d’Aylmer (no. 2100-97) et aux normes d’urbanisme s’imposent pour assurer une protection plus efficace du secteur patrimonial tout en favorisant un développement immobilier respectueux, durable et écologique.
L’APA estime également que les autorités municipales devraient faire un usage plus optimal des pouvoirs et des normes déjà en place.
La présente analyse porte sur les composantes les plus importantes de l’ensemble législatif et réglementaire se rapportant au patrimoine dans le Vieux-Aylmer ou ayant un impact direct sur celui-ci. Elle formule une série de recommandations précises.
- LA RÉVISION ET L’ACTUALISATION DU RÈGLEMENT SUR LE SITE DU PATRIMOINE D’AYLMER
Le Règlement sur le site du patrimoine d’Aylmer a cité le site patrimonial d’Aylmer pour préserver et valoriser les caractéristiques historiques et architecturales exceptionnelles de ce lieu fondateur. Voici la description du site que donne le Répertoire du patrimoine culturel du Québec:
Le site patrimonial d’Aylmer est un secteur urbain comptant plus de 80 bâtiments. Il se compose de grandes résidences bourgeoises, de demeures plus modestes, de commerces ainsi que d’édifices institutionnels et religieux, construits aux XIXe et XXe siècles. Son périmètre irrégulier présente une forme allongée et comprend les bâtiments de chaque côté de la rue Principale ainsi que ceux bordant des sections de rues transversales, entre le boulevard Wilfrid-Lavigne et la rue Bordeaux, à l’est, et la rivière des Outaouais, à l’ouest. Le site inclut un parc urbain et divers aménagements paysagers. Il est situé dans le secteur d’Aylmer, dans la ville de Gatineau.
Ce bien est cité site patrimonial. La protection s’applique aux terrains et à l’enveloppe extérieure des bâtiments qui s’y élèvent. Le périmètre du site inclut un immeuble patrimonial classé, soit l’auberge Charles-Symmes, et plusieurs immeubles patrimoniaux cités.
Nous avons identifié deux axes prioritaires de travail qui sont : (i) la révision du périmètre d’application du Règlement et (ii) la clarification et le renforcement des normes de protection patrimoniale.
Recommandation 1.1 : Réviser le périmètre d’application du règlement pour y inclure des zones adjacentes ou en retrait de la rue Principale
La délimitation du secteur visé par le Règlement est aujourd’hui dépassée au vu de l’évolution des connaissances et de la valorisation accrue par la communauté du patrimoine bâti comme élément clé de l’identité collective, de la qualité de vie et du développement durable.
Les citoyennes et les citoyennes s’attendent de nos jours à plus de rigueur et d’audace dans la sauvegarde du secteur patrimonial.
Ainsi, il faut élargir de manière sélective et équilibrée le périmètre d’application du règlement pour étendre la protection qui en découle à des zones adjacentes ou en retrait de la rue Principale lorsque ces dernières comprennent des ensembles d’immeubles patrimoniaux importants.
Quelques zones laissées de côté par la version actuelle du règlement méritent en effet d’être sauvegardées. Il ne s’agit pas ici d’en faire une liste exhaustive, mais parmi celles-ci mentionnons des secteurs de la rue du Patrimoine (notamment l’ensemble de maisons allumettes aux abords de la rivière des Outaouais), de la rue Symmes, de la rue Broad et de la rue Brook.
Recommandation 1.2 : Clarifier et renforcer les normes de protection pour assurer l’intégration patrimoniale des nouveaux bâtiments et des modifications aux bâtiments existants, ainsi que la conservation et la réhabilitation du patrimoine bâti.
Les normes actuelles sont souvent imprécises ou incomplètes.
- Les normes d’intégration patrimoniale
Dans sa version actuelle, le règlement comporte une ambiguité quant à sa portée en matière d’intégration patrimoniale, notamment en ce qui concerne l’insertion de nouveaux bâtiments. En effet, alors que l’article 1.8 énonce explicitement que le règlement vise l’érection d’un bâtiment, les art. 4 et 5 qui encadrent concrètement les interventions ne semblent concerner que les constructions existantes.
Il faudra donc modifier le règlement pour affirmer plus clairement qu’il régit l’insertion de nouveaux bâtiments.
Par ailleurs, les art. 4 et 5 sont également ambigus quant aux normes d’intégration qui s’appliquent.
L’art.4.1 du Règlement dispose ce qui suit :
Tout bâtiment situé dans un site du patrimoine est protégé et est soumis aux dispositions relatives à la protection du caractère patrimonial prévues au règlement sur le PIIA patrimonial.
L’article 5, quant à lui, exige le respect des dispositions « du règlement sur les Plans d’implantation et d’intégration architecturale ». Or un « PIIA patrimonial » (art. 4) n’est pas synonyme d’un PIIA tout court.
Pourtant, le règlement relatif aux PIIA actuellement en vigueur dans le secteur ne prévoit pas de « PIIA patrimonial » au sens propre du terme. Les normes générales d’intégration architecturale ne sont pas des normes visant explicitement et systématiquement la protection de l’intégrité patrimoniale du secteur précis visé par le règlement sur le site du patrimoine.
La réglementation devra être modifiée pour exiger des « PIIA patrimoniaux» afin d’assurer que les modifications aux bâtiments existants et l’insertion de nouveaux bâtiments respectent des normes précises et spécifiques d’intégration patrimoniale propre au site protégé et non simplement les règles générales actuellement en vigueur. Des experts en insertion patrimoniale devront être mobilisés pour l’élaboration de normes spécialisées et pour assurer leur respect.
De plus, les autorités municipales doivent faire usage des outils que la loi met à leur disposition pour exiger la conformité de tous les projets avec la conservation et la valorisation du patrimoine. Rappelons à cet égard l’article 138 de la Loi sur le patrimoine culturel qui se lit comme suit :
Toute personne doit se conformer aux conditions relatives à la conservation des valeurs patrimoniales d’un site patrimonial cité, auxquelles le conseil peut l’assujettir et qui s’ajoutent à la réglementation municipale, notamment celle adoptée en vertu de l’article 150, lorsque dans un site patrimonial:
1° elle érige une nouvelle construction;
2° elle modifie l’aménagement et l’implantation d’un immeuble, le répare ou en modifie de quelque façon l’apparence extérieure;
3° elle procède, même à l’intérieur d’un bâtiment, à l’excavation du sol, sauf si l’excavation a pour objet de creuser pour une inhumation ou une exhumation sans qu’aucun des actes mentionnés à l’un des paragraphes 1º et 2º ne soit posé;
4° elle fait un nouvel affichage ou modifie, remplace ou démolit une enseigne ou un panneau-réclame.
- L’entretien du patrimoine bâti
L’article 5.1.1 du règlement énonce que « toute construction située dans le site patrimonial doit être conservée en bon état. » Cette formulation est trop vague car elle ne précise pas ce qui est entendu par « bon état ». Il doit être précisé que l’on exige le maintien permanent d’un « bon état patrimonial » Il faudrait préciser que l’obligation d’entretien vise à conserver intactes à long terme toutes les caractéristiques patrimoniales du bâtiment en évitant toute détérioration structurelle ou autre de celui-ci. Il importe en effet de distinguer en termes explicites les exigences patrimoniales des exigences liées à la sécurité ou la salubrité.
Certes, l’article 136 de la Loi sur le patrimoine culturel énonce déjà que « «(t)out propriétaire d’un bien patrimonial cité doit prendre les mesures nécessaires pour assurer la préservation de la valeur patrimoniale de ce bien ». Toutefois, la Ville devrait intégrer cette norme dans son corpus réglementaire ce qui facilitera son intervention directe sur le terrain.
Le règlement doit en outre prévoir les mesures préventives et remédiatrices qui pourront être imposées au propriétaire ou à l’occupant qui dégradera ou laissera se dégrader un bâtiment patrimonial.
Cette démarche d’actualisation est une occasion d’harmoniser la règlementation patrimoniale et la règlementation relative à l’urbanisme dans la foulée des récentes modifications apportées à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme(Ch. A-19.1). Nous en traiterons plus loin.
- LA RÉVISION DES NORMES D’URBANISME
L’incohérence ou l’ambivalence actuelle de la réglementation constitue un obstacle à une approche intégrée de protection et de valorisation patrimoniales. Tant les promoteurs que les responsables de l’urbanisme de la Ville trouvent aujourd’hui dans les normes d’urbanisme des éléments qui ne sont guère compatibles avec la préservation et la valorisation du patrimoine.
Recommandation 2.1 : Consolider les acquis sur la hauteur des immeubles
Lors des grands travaux de concordance, les élu(e)s de la Ville de Gatineau se sont prévalu de leur faculté, que reconnaît clairement le plan d’aménagement, de rétablir la limite historique de trois étages dans le secteur patrimonial. Ce changement correspondait à la demande des associations de la communauté.
Par conséquent, il ne saurait être question de revenir sur cet acquis important. Il faut se féliciter d’avoir mis fin à l’incohérence de la réglementation qui faisait en sorte que d’un côté la ville s’engage en vertu de la Loi sur le patrimoine culturel à valoriser et à protéger le site patrimonial en raison de son intérêt historique et architectural, alors que de l’autre côté elle mettait en place des règles de zonage favorisant des projets immobiliers destructeurs de l’intégrité patrimoniale du secteur.
Recommandation 2.2 : Assurer l’intégration patrimoniale des PPCMOI dans le Vieux-Aylmer
La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme autorise la Ville de Gatineau à « délimiter toute partie du territoire de la municipalité où un projet particulier peut être autorisé ». Elle lui permet aussi de « définir des catégories de projets particuliers et prévoir des règles différentes selon les catégories, les parties de territoire ou les combinaisons formées d’une catégorie et d’une telle partie » (art. 145.37).
Il incombe à la ville de revoir le règlement sur les PPCMOI afin de mieux protéger le patrimoine d’Aylmer. La ville devrait modifier la règlementation afin de prévoir que, dans le Vieux-Aylmer, des règles particulières s’appliqueront de manière à exclure notamment des projets excédant la hauteur prévu au règlement de zonage, des projets qui viendraient affecter l’intégrité d’un paysage patrimonial ou dont l’implantation, la masse et la volumétrie seraient contraires à la valorisation du patrimoine.
Recommandation 2.3 : Empêcher les subdivisions nuisibles au patrimoine
Un lotissement peut démembrer un site d’une grande valeur patrimoniale. La réglementation devrait être modifiée pour empêcher que ne soient autorisés des lotissements qui auraient cet effet. Il faut aussi rappeler que les subdivisions sont régies par la LPC dont l’art. 141 se lit comme suit :
Nul ne peut, sans l’autorisation du conseil de la municipalité qui a adopté le règlement de citation:
2° diviser, subdiviser ou morceler un immeuble situé dans un site patrimonial cité.
….
Avant de décider d’une demande d’autorisation, le conseil prend l’avis du conseil local du patrimoine.
Toute personne qui pose l’un des actes prévus au premier alinéa doit se conformer aux conditions que peut déterminer le conseil dans son autorisation.
L’autorisation du conseil de la municipalité est retirée si le projet visé par une demande faite en vertu du présent article n’est pas entrepris un an après la délivrance de l’autorisation ou s’il est interrompu pendant plus d’un an….[2]
Recommandation 2.4 : Mettre en place des PIIA patrimoniaux
Tel que mentionné précédemment, le Règlement sur le site du patrimoine mentionne un « PIIA patrimonial » qui n’est prévu dans aucun règlement en vigueur. En effet, l’actuel règlement sur les PIIA applicable au Vieux-Aylmer ne fixe pas systématiquement et rigoureusement des objectifs et des critères d’évaluation spécifiquement patrimoniaux.
Le règlement sur les PIIA devra dès lors être revu, en harmonie avec le Règlement sur le site patrimonial, pour assurer l’intégration patrimoniale optimale de tout projet visant un immeuble situé sur le site patrimonial. Ce règlement ne devrait toutefois pas être limité au site patrimonial mais s’étendre à l’ensemble du Vieux-Aylmer.
Les objectifs et les critères d’intégration patrimoniale devront avoir un statut prépondérant dans l’analyse des projets de sorte que leur non-respect entraînera la modification ou le rejet d’un projet.
Recommandation 2.5 : Mieux protéger le patrimoine bâti par l’élaboration et l’application de normes sur l’entretien des immeubles
Une auteure a bien montré les conséquence calamiteuses de la stratégie de certains promoteurs qui consiste à laisser tomber en ruines des bâtiments patrimoniaux pour mieux pouvoir ensuite être autorisés à les démolir.[3]
. L’entretien des immeubles patrimoniaux
La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme a été modifiée récemment pour obliger les municipalités à mieux sauvegarder le patrimoine bâti. Ainsi, selon l’art. 148.41, « Toute municipalité est tenue de maintenir en vigueur un règlement relatif à l’occupation et à l’entretien des bâtiments, lequel doit contenir des normes visant à: 1° empêcher le dépérissement des bâtiments; 2° protéger les bâtiments contre les intempéries et préserver l’intégrité de leur structure. » Le règlement doit impérativement protéger les immeubles patrimoniaux (148.41(2)).[4] Il peut « définir des catégories de bâtiments et prévoir des règles différentes selon les catégories, les parties de territoire ou les combinaisons formées d’une telle catégorie et d’une telle partie. ».
La ville a donc le pouvoir d’adapter son règlement sur l’entretien à la catégorie des immeubles patrimoniaux dans une partie du territoire comme le Vieux-Aylmer. Tout est en place pour l’élaboration d’un règlement de protection des immeubles patrimoniaux du Vieux-Aylmer imposant des normes spécifiques et rigoureuses afin de mettre fin au laisser-aller actuel qui fait que des immeubles patrimoniaux emblématiques, comme le 10 rue Principale, sont laissés à l’abandon par leur propriétaire. Des normes d’entretien visant la pérennisation des caractéristiques patrimoniales de l’immeuble devront être prévues.
Recommandation 2.6 : Faire de la démolition des immeubles patrimoniaux une mesure exceptionnelle de dernier recours et exiger des avis d’experts en patrimoine pour l’autoriser.
Les nouvelles dispositions de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme prévoient des dispositions protectrices particulières pour les immeubles patrimoniaux. Ainsi, le règlement sur les démolitions doit spécifiquement :
4° déterminer des critères propres à l’évaluation d’une demande d’autorisation relative à un immeuble patrimonial, incluant l’histoire de l’immeuble, sa contribution à l’histoire locale, son degré d’authenticité et d’intégrité, sa représentativité d’un courant architectural particulier et sa contribution à un ensemble à préserver. (art. 148.0.2)
En outre, la municipalité peut « 1° exiger que, préalablement à l’étude de sa demande d’autorisation, le propriétaire soumette au comité une expertise, notamment une étude patrimoniale… » (art. 148.0.2.1.) Une telle étude peut être demandée après l’étude préliminaire de la demande.
La Ville de Gatineau a adopté le Règlement numéro 900-2021 visant à régir la démolition d’immeubles sur le territoire de la ville de Gatineau dont l’article 22 (9) se contente de reprendre essentiellement les critères mentionnés à titre indicatif dans la loi. Il aurait été possible de faire un usage plus vigoureux et visionnaire des nouveaux pouvoirs de la ville en précisant que dans l’application du règlement le comité compétent doit tenir compte du fait que l’intérêt public commande que, lorsqu’il est demandé de raser un immeuble ayant un intérêt patrimonial, la démolition ne soit autorisée que de manière exceptionnelle dans les seuls cas où il est démontré, sur avis de professionnels spécialistes du patrimoine dont les services seront retenus par la Ville de Gatineau, que le bâtiment, ou une partie significative de celui-ci, ne peut être sauvegardé.
En d’autres termes, notre règlement devrait affirmer explicitement que le principe premier est la préservation et que l’exception est la destruction. Cette approche serait cohérente avec l’engagement de protéger et de valoriser le patrimoine du Vieux-Aylmer formulé dans le Schéma d’aménagement et le Plan d’urbanisme.
Conclusion
La protection du patrimoine bâti est un impératif du développement durable tel que le reconnaît le Commissaire au développement durable du Québec dans son rapport de 2020-2021.
Les travaux visant la mise en place d’un PPU pour le Vieux-Aylmer sont donc une occasion historique pour la Ville de Gatineau d’ouvrir une nouvelle ère dans la conservation et le valorisation du patrimoine de ce secteur unique. La Ville ne peut se permettre de laisser passer cette occasion. Il est parfaitement possible de concilier une densification proportionnée avec la valorisation du patrimoine qui donne sens et ancrage à notre communauté.
Préparé par Ghislain Otis pour l’Association du patrimoine d’Aylmer
[1] Nadine Viau, mairesse de Beloeil citée dans Jean-François Nadeau, «La mairesse de Beloeil à la défense du beau », Le Devoir du 26 août 2022, à la p. A-5
[2] Voir aussi l’art. 204 disposant que « Une division, une subdivision ou le morcellement d’un immeuble fait à l’encontre de l’article 141 est annulable. Tout intéressé, y compris la municipalité sur le territoire de laquelle l’immeuble est situé, peut s’adresser à la Cour supérieure pour faire prononcer cette nullité. » Des pénalités sont aussi prévues à l’art. 205 de la loi.
[3] Marie-Hélène Voyer, L’habitude des ruines, le sacre de l’oubli et de la laideur au Québec, Lux, 2021
[4] Aux termes de l’art. 148.01 de la loi, on entend par «immeuble patrimonial» : « un immeuble cité conformément à la Loi sur le patrimoine culturel (chapitre P-9.002), situé dans un site patrimonial cité conformément à cette loi ou inscrit dans un inventaire visé au premier alinéa de l’article 120 de cette loi ».
